Circular Letters as Instruments for Creating New Norms in Indonesian Public Procurement: A Review of LKPP Circular Letters Nos. 5 and 8 of 2024
DOI:
https://doi.org/10.58524/42zfyx49Keywords:
Administrative law, Circular letters, LKPP, Public procurement, Regulatory hierarchyAbstract
Circular Letters Nos. 5 and 8 of 2024 issued by Indonesia’s National Public Procurement Agency (LKPP) were issued to provide guidance on corruption prevention in government procurement. Because circular letters are not listed in the hierarchy of legislation under Article 7 of Law No. 12 of 2011, questions arise when their operative provisions appear to create obligations, decision criteria, sanction grounds, or allocations of authority beyond existing procurement regulations. This study examines the legal character of selected provisions in the two circular letters. Using normative legal research with statutory, conceptual, and analytical approaches, the study applies a clause-level doctrinal analysis by comparing the selected operative provisions with the procurement regulations applicable at the time of issuance and classifying them as restatements, interpretations, operational directions, or potentially norm-creating provisions. The analysis identifies potentially norm-creating effects concerning review of the General Procurement Plan without clear confirmation of the final authority of the Budget User or duly authorized Proxy Budget User, the linkage between a single brand and a single capable business actor, the shortest supply chain criterion, price preference in negotiated e-purchasing, mandatory disclosure of evaluation worksheets without adequate safeguards for protected information, and the possible treatment of failure to repay audit-identified overpayments as an independent ground for blacklisting. By contrast, subcontractor-payment controls and mini competition have prior regulatory foundations. The findings show that the principal legal issue is not LKPP’s regulatory competence in general, but the compatibility between the substance and legal effects of particular provisions and the circular-letter form used to express them. The study contributes a clause-level framework for distinguishing explanatory guidance grounded in existing law from provisions requiring a prescribed regulatory form and sufficient legal basis.
References
Ahmad, E., Djafar, M., Nur, R., & Rusmulyadi. (2023). Analisis Yuridis Surat Edaran dalam Sistem Hukum Indonesia: Konsistensi Materi Muatan Surat Edaran Penanganan Covid-19. Doktrin: Jurnal Dunia Ilmu Hukum dan Politik, 1(4), 173–179. https://doi.org/10.59581/doktrin.v1i4.1540
Anggono, B. D., & Mardika, N. Y. (2021). Konsistensi Bentuk dan Materi Muatan Surat Edaran Sebagai Produk Hukum dalam Penanganan COVID-19. Masalah-Masalah Hukum, 50(4), 351–362. https://doi.org/10.14710/mmh.50.4.2021.351-362
Anggriawan, R. (2025). From collusion to corruption: How Indonesian Law Fights Back in Procurement Conspiracy. Jurnal Penegakan Hukum dan Keadilan, 6(1), 66–81. https://doi.org/10.18196/jphk.v6i1.24577
Dzulfikar, M. A. (2022). Kedudukan Pengadilan Tata Usaha Negara dalam Penyalahgunaan Wewenang pada Kegiatan Pengadaan Barang dan Jasa Pemerintah. Jurist-Diction, 5(6), 2311–2326. https://doi.org/10.20473/jd.v5i6.40130
Efendi, A., & Sudarsono, S. (2024). Tindakan Ultra Vires Organ Pemerintahan dan Konsekuensi Hukumnya. Masalah-Masalah Hukum, 53(2), 145–154. https://doi.org/10.14710/mmh.53.2.2024.145-154
Elfiani, F., Pater, R. A., Nofrizal, & Hendri, H. (2023). Analisis Eksistensi Surat Edaran terhadap Peraturan Perundang-Undangan dalam Penyelenggaraan Pemerintahan. Journal of Juridische Analyse, 2(1), 19–37. https://doi.org/10.30606/joja.v2i01.1803
Fajar, M., Fahlevi, R., Nurhayati, Y., & Tegnan, H. (2020). Direct appointment of state-owned enterprises in the procurement of goods and services: Unfair competition in tender in Indonesia. International Journal of Procurement Management, 13(6), 818–830. https://doi.org/10.1504/IJPM.2020.111359
Government of Indonesia. (1986). Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara. https://peraturan.bpk.go.id/Details/46914/uu-no-5-tahun-1986
Government of Indonesia. (2004). Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara. https://peraturan.bpk.go.id/Details/40509/uu-no-15-tahun-2004
Government of Indonesia. (2008). Undang-Undang Nomor 14 Tahun 2008 tentang Keterbukaan Informasi Publik. https://peraturan.bpk.go.id/Details/39047/uu-no-14-tahun-2008
Government of Indonesia. (2011). Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. https://peraturan.go.id/id/uu-no-12-tahun-2011
Government of Indonesia. (2014). Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan. https://peraturan.bpk.go.id/Details/38695/uu-no-30-tahun-2014
Government of Indonesia. (2018). Peraturan Presiden Nomor 16 Tahun 2018 tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah. https://peraturan.bpk.go.id/Details/73586/perpres-no-16-tahun-2018
Government of Indonesia. (2021). Peraturan Presiden Nomor 12 Tahun 2021 tentang Perubahan atas Peraturan Presiden Nomor 16 Tahun 2018 tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah. https://jdih.lkpp.go.id/regulation/peraturan-presiden/peraturan-presiden-nomor-12-tahun-2021
Government of Indonesia. (2022). Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2022 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. https://peraturan.go.id/id/uu-no-13-tahun-2022
Government of Indonesia. (2025). Peraturan Presiden Nomor 46 Tahun 2025 tentang Perubahan Kedua atas Peraturan Presiden Nomor 16 Tahun 2018 tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah. https://peraturan.bpk.go.id/Details/318647/perpres-no-46-tahun-2025
Government of Indonesia. (2026). Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2026 tentang Penyesuaian Pidana. https://peraturan.go.id/id/uu-no-1-tahun-2026
Gunawan, A., Susetio, W., Markoni, M., & Subiyanto, A. E. (2023). Illegal ministerial circulars in Indonesia: Implications for legitimacy. Rechtsidee, 11(1). https://doi.org/10.21070/jihr.v12i0.972
Hadi, S. (2024). The Influence of Theorie Von Stufenbau Der Rechtsordnung in the Indonesian Legal System. DiH: Jurnal Ilmu Hukum, 20(2), 202–210. https://doi.org/10.30996/dih.v20i2.10989
Hanum, C. (2020). Analisis Yuridis Kedudukan Surat Edaran dalam Sistem Hukum Indonesia. Hukum dan Masyarakat Madani, 10(2), 138–153. https://doi.org/10.26623/humani.v10i2.2401
Hapsari, R. F., Fazdly, R. A. N. K., & Mahendrayana, I. M. D. D. (2026). Eksistensi surat edaran sebagai objek sengketa PTUN pasca berlakunya Undang-Undang Administrasi Pemerintahan. Jurnal Media Akademik, 4(6). https://doi.org/10.62281/wr455p52
Harahap, N. A. (2024). Mewujudkan Sistem Meritokrasi Pasca Lahirnya Kewenangan Penjabat Kepala Daerah untuk Memutasi Pegawai Negeri Sipil (Tinjauan terhadap Surat Edaran Menteri Dalam Negeri Nomor 821/5492/SJ). Jurnal Hukum IUS QUIA IUSTUM, 31(3), 512–535. https://doi.org/10.20885/iustum.vol31.iss3.art2
Inggiz, R. T., Kushartono, T., & Amanita, A. (2019). Kedudukan surat edaran dikaitkan dengan Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2019 juncto Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Jurnal Dialektika Hukum, 1(1), 1–29. https://doi.org/10.36859/jdh.v1i1.486
Kristianto, A. (2022). Negosiasi harga e-purchasing katalog dalam pengadaan barang/jasa pemerintah. Jurnal Pengadaan Barang dan Jasa, 1(1), 53–60. https://doi.org/10.55961/jpbj.v1i1.14
Lembaga Kebijakan Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah. (2021a, May 6). Peraturan Lembaga Kebijakan Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah Nomor 4 Tahun 2021 tentang Pembinaan Pelaku Usaha Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah. https://peraturan.bpk.go.id/Download/162664/Peraturan%20LKPP%20Nomor%204%20Tahun%202021.pdf
Lembaga Kebijakan Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah. (2021b, May 6). Peraturan Lembaga Kebijakan Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah Nomor 9 Tahun 2021 tentang Toko Daring dan Katalog Elektronik dalam Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah. https://jdih.lkpp.go.id/regulation/peraturanlkpp/peraturan-lkpp-nomor-9-tahun-2021
Lembaga Kebijakan Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah. (2021c, June 2). Peraturan Lembaga Kebijakan Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah Nomor 12 Tahun 2021 tentang Pedoman Pelaksanaan Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah Melalui Penyedia. https://jdih.lkpp.go.id/regulation/peraturanlkpp/peraturan-lkpp-nomor-12-tahun-2021
Lembaga Kebijakan Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah. (2024a, February 2). Surat Edaran Kepala Lembaga Kebijakan Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah Nomor 3 Tahun 2024 tentang Panduan Penyelenggaraan E-Purchasing Katalog Melalui Metode Mini-Kompetisi Bagi Pejabat Pembuat Komitmen dan Pejabat Pengadaan. https://jdih.lkpp.go.id/regulation/surat-edaran-kepala-lkpp/surat-edaran-kepala-lkpp-nomor-3-tahun-2024
Lembaga Kebijakan Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah. (2024b, October 29). Surat Edaran Kepala Lembaga Kebijakan Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah Nomor 5 Tahun 2024 tentang Pencegahan Korupsi dalam Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah pada Tahap Perencanaan dan Persiapan Pengadaan. https://jdih.lkpp.go.id/admin/uploads/documents/Surat%20Edaran%20Kepala%20LKPP%20Nomor%205%20Tahun%202024_2558_1.pdf
Lembaga Kebijakan Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah. (2024c, December 10). Surat Edaran Kepala Lembaga Kebijakan Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah Nomor 8 Tahun 2024 tentang Pencegahan Korupsi dalam Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah pada Tahap Pemilihan Penyedia dan Pelaksanaan Kontrak. https://jdih.lkpp.go.id/regulation/download/surat-edaran-kepala-lkpp-nomor-8-tahun-2024/1
Majeed, N., Hilal, A., dan Khan, A. (2023). Doctrinal Research in Law: Meaning, Scope and Methodology. Bulletin of Business and Economics, 12(4), 559–563. https://doi.org/10.61506/01.00167
Muhshi, A., & Yunita, F. T. (2024). Diskursus pengujian peraturan kebijakan (beleidsregel) oleh Peradilan Tata Usaha Negara. Media Iuris, 7(2), 191–220. https://doi.org/10.20473/mi.v7i2.39218
Organisation for Economic Co-operation and Development. (2015). Recommendation of the Council on public procurement (OECD/LEGAL/0411). https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0411
Peirone, F. (2024). All in good time: Temporal Forms of Public Law Decisions. Transnational Legal Theory, 15(2), 260–287. https://doi.org/10.1080/20414005.2024.2364450
Putra, B. A., Habibie, B. Y., Ramadhan, M. A., Putra, M. L. A., & Khusna, N. (2026). Metodologi Penelitian Hukum Normatif Dalam Perspektif Konsep Dan Teknik Analisis Dalam Kajian Yuridis. Jurnal Kajian Ilmiah Multidisipliner, 10(4), 97–11.
Riyanto, W. (2022). Identifikasi permasalahan dan rekomendasi tindak lanjut pada tahap reviu dokumen persiapan pengadaan barang/jasa pemerintah: Studi kasus paket pengadaan barang/jasa pemerintah di Pemerintah Kota Yogyakarta semester I tahun anggaran 2022. Jurnal Pengadaan Barang dan Jasa, 1(2), 86–96. https://doi.org/10.55961/jpbj.v1i2.21
Safitri, P. P. D., Payani, I. G. A. D., & Aryani, N. M. (2026). Keabsahan pemuatan sanksi pada surat edaran Gubernur Bali dalam perspektif hukum administrasi negara. Jurnal Media Akademik, 4(6). https://doi.org/10.62281/p1rpv590
Singgih, N., & Pater, R. A. (2022). Tinjauan Pengguna Anggaran (PA) dan Pejabat Pembuat Komitmen (PPK) pada Sekretariat Daerah Kabupaten Rokan Hulu dalam Sistem Informasi Rencana Umum Pengadaan (Si-RUP). Journal of Juridische Analyse, 1(1), 1–11. https://doi.org/10.30606/joja.v1i01.1240
Sjarif, F. A., & Kastanya, E. J. (2021). Surat edaran sebagai instrumen administrasi negara di masa pandemi Covid-19. Jurnal Hukum & Pembangunan, 51(3), 786-802.
Suardi, I., Rossieta, H., Djakman, C., & Diyanty, V. (2024). Procurement governance in reducing corruption in the Indonesian public sector: A mixed method approach. Cogent Business & Management, 11(1), Article 2393744. https://doi.org/10.1080/23311975.2024.2393744
Supreme Court of Indonesia. (2019). Peraturan Mahkamah Agung Nomor 2 Tahun 2019 tentang Pedoman Penyelesaian Sengketa Tindakan Pemerintahan dan Kewenangan Mengadili Perbuatan Melanggar Hukum oleh Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan (Onrechtmatige Overheidsdaad). https://jdih.mahkamahagung.go.id/legal-product/perma-nomor-2-tahun-2019/detail
Swanjaya, I. D. M. A., & Apryani, N. W. E. (2022). Blacklist: Pengaturan dan pengaruhnya terhadap penyedia dalam pengadaan barang/jasa pemerintah. Kertha Semaya: Journal Ilmu Hukum, 10(9), 2168–2179. https://doi.org/10.24843/KS.2022.v10.i09.p17
Syafar, I., Husen, L. O., & Razak, A. (2022). Urgensi keterbukaan informasi publik data evaluasi penyedia pengadaan barang/jasa pemerintah. Journal of Lex Generalis, 3(3), 418–437.
Tanjung, A. F., Ghapa, N. binti, & Sianturi, R. H. (2026). Legal liability in government procurement contracts: Delineating the boundaries between civil, administrative, and criminal law in Indonesia. Yustisia Jurnal Hukum, 15(2), 118-136. https://doi.org/10.20961/yustisia.v15i2.96100
Syafliansah, Royani, E., Gultom, J., & Selamet, H. (2025). Metode Penelitian Hukum. Zahir Publishing.
Venice Commission. (2016). Rule of law checklist (CDL-AD(2016)007). Council of Europe. https://rm.coe.int/1680700a8f
Virjusept, N. S., Nuralamsyah, J., Prasetiawan, F. S., Maharani, R. W., Risnawati, L., & Guspita, D. R. (2026). Pendekatan Metodologis Dalam Penelitian Hukum: Tinjauan Terhadap Ruang Lingkup, Deferensiasi Normatif Dan Empiris, Serta Tujuan Penelitian. RIGGS: Journal of Artificial Intelligence and Digital Business, 5(1), 15314–15324. https://doi.org/10.31004/riggs.v5i1.8168
Wahyuni. (2020). Perluasan makna instrumen hukum keputusan tata usaha negara berdasarkan Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan. Comparativa: Jurnal Ilmiah Perbandingan Mazhab dan Hukum, 1(2), 145–154. https://doi.org/10.24239/comparativa.v1i2.13
Widiarty, W. S. (2024). Buku ajar metode penelitian hukum. Publika Global Media.
Yulis, S. (2025). Metodologi Penelitian Hukum sebagai Kerangka Analisis Isu Hukum Kontemporer. Locus Journal of Academic Literature Review, 4(9), 808–818. https://doi.org/10.56128/ljoalr.v4i9.800
Yuniagara, R., Purnama, E., & Sjafei, M. S. (2017). Kekuatan hukum mengikat SEMA No. 7 Tahun 2014 tentang pengajuan permohonan peninjauan kembali dalam perkara pidana. Kanun: Jurnal Ilmu Hukum, 19(1), 117–136.
Yusdheaputra, W. (2023). Kedudukan surat edaran menteri dalam hierarki peraturan perundang-undangan. Jurist-Diction, 6(1), 191–214. https://doi.org/10.20473/jd.v6i1.43557
Downloads
Published
Issue
Section
License
Copyright (c) 2026 Khalid Mustafa, I Gede Agus Kurniawan
This work is licensed under a Creative Commons Attribution-ShareAlike 4.0 International License.
Authors who publish with the Smart Society: Community Service and Empowerment Journal retain all of the copyrights in their work. Smart Society: Community Service and Empowerment Journal, collaborates with with researchers from many countries as the Editors and the Advisory International Editorial Board make every effort to ensure that no wrong or misleading data, opinions, or statements are published in the journal. In any way, the contents of the articles and advertisements published in the are the sole and exclusive responsibility of their respective authors and advertisers.
Smart Society: Community Service and Empowerment Journal ( e-ISSN: 2807-5757 ) is licensed under a Creative Commons Attribution-ShareAlike 4.0 International License
Authors who publish with Smart Society: Community Service and Empowerment Journal agree to the following terms:
1. The journal allows the author to hold the copyright of the article without restrictions.
2. The journal allows the author(s) to retain publishing rights without restrictions
3. The legal formal aspect of journal publication accessibility refers to Creative Commons Attribution ShareAlike 4.0 International License (CC BY-SA).
Smart Society: Community Service and Empowerment Journal is licensed under a Creative Commons Attribution-ShareAlike 4.0 International License.
